وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها؛ جداسازی یا ادغام

به گزارش سیتنا، مهران ارشادی فر، پژوهشگر حوزه اقتصاد در سرمقاله بیست و یکمین شماره از ماهنامه نسل چهارم نوشت: شنیده می شود که دولت بر آن است تا با فرستادن لایحه هایی به مجلس،  راه را برای جداسازی وزارت صنعت و معدن و تجارت، وزارت ورزش و جوانان و همچنین وزارت راه و شهرسازی باز کند و البته  شاید این جداسازی، آغازی برای اصلاح ساختار اداری کشور باشد. اکنون باید به این موضوع بپردازیم که چرا در این چهار دهه پس از انقلاب، همچنان درگیر این ادغام ها و جداسازی ها هستیم. البته پیش از انقلاب هم چنین آزموده هایی داشته ایم، ولی  به این گستردگی نبوده است. برخی علت های  این شکست در این گفتار آمده است و پیشنهاد می شود که گفتگوهای کارشناسی بیشتری در این باره انجام شود تا شاید ما از این دور بیهوده ادغام و جداسازی بیرون بیاییم.

• چند دلیل شکست ادغام ها

1 - سردرگمی درهدف :
نخستین گام در هر کار اجرایی آن است که هدف از این کار را بدانیم. شوربختانه هدفی که پیش تر در باره ادغام ها گفته شد، کوچک کردن دولت و یا کاهش هزینه جاری دولت بوده است. باید دید این هدف‌ها در راستای کدامیک از وظیفه های دولت است. بند 10 اصل سوم قانون اساسی «ایجاد نظام‏ اداری‏ صحیح‏ و حذف‏ تشکیلات‏ غیرضرور» را از وظیفه‌های دولت شمرده است و شاید همین بند از قانون اساسی است که به دولت ها اجازه می دهد تا هر از چند گاهی دست به کار ادغام و جداسازی دستگاههای اجرایی و وزارت خانه ها بشوند.
دشواری از آن جایی آغاز می شود که تعریفی از یک نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور نداریم. پس، پیش از هر کاری در راستای بهبود ساختار اداری باید تعریف درستی از یک نظام اداری صحیح داشته باشیم.
 شاید بتوان برخی از ویژگی های یک نظام اداری صحیح را مانند فهرست زیر دسته بندی کرد:
- پدید آوردن نظم و هماهنگی در کارها
- زمینه سازی برای  پیشرفت هماهنگ، از راه برنامه ریزی و سیاست گذاری
- افزایش بهره وری  
- پاسخگویی درست  به نیازها و درخواست های مردم در کمترین زمان
- جلوگیری از رانت خواری و نابرابری
با فهرست کردن این ویژگی ها می توانیم ارزیابی کنیم که آیا این برنامه ادغام یا جدا سازی در راستای هدف ایجاد نظام اداری صحیح و یا حذف تشکیلات غیرضرور است یا نه؟ و آیا کاهش هزینه جاری و یا کوچک کردن دولت می تواند به تنهایی یک هدف باشد؟ آیا ادغامی که پیش از این انجام شد تنها یک الگو برداری ناشیانه از ساختار کشورهای پیشرفته بود یا یک هدف ساختاری را دنبال می‌کرد؟ آگر هدف ساختاری برای این این ادغام پیش بینی شده بود آیا بررسی شده است که چرا به این هدف  نرسیده است؟ و اگر این ادغام کار درستی است ولی در زمان درستی انجام نشده، بهتر نیست به جای بازگشت به گذشته در راستای برداشتن موانع و دشواری ها از سر راه  موفقیت این ادغام تلاش کنیم؟

2 - نداشتن آمادگی برای اصلاح ساختار:
هدف از ادغام دو سازمان یا دو وزارت خانه می تواند به دنبال این درخواست باشد که کشور نیازمند هماهنگی بیشتر در این دو حوزه است. شاید ما به این برآیند رسیده ایم که سیاستگذاری در حوزه صنعت و بازرگانی باید در یک کانون انجام شود تا تولید بالنده تری داشته باشیم و به سوی هدف های برنامه ریزی شده حرکت کنیم؛ و گرنه ناهماهنگی در این دو میدان می تواند به برخورد و کندی کارهای این دو سازمان منجر شده و سرمایه های ملی تباه شودویا بهتر بگوییم شاید هدف بزرگتری برای این سازمان نو نهاد در نظر گرفته ایم که در حوزه کاری آن وزارتخانه های پیشین نبوده است . به ویژه آنکه این روزها از تولید صادرات محور سخن می گوییم و نیاز ژرف به هماهنگی بیش از پیش در دو بخش صنعت و بازرگانی پیش روی ماست.
این هدف که یک هدف بالا دستی نسبت به هدف های کنونی دو سازمان به شمار می رود می تواند سطح مدیریت دولت را افزایش دهد و در راستای سادگی و شتاب بیشتر کارها باشد که با هدف دولت سازگار است، ولی باید توجه داشت برای رسیدن به سطح بالاتر از مدیریت، باید دستکم بخشی از کارهای پایین دستی کنار گذاشته شود.
اگر وزارت صنعت و بازرگانی می خواهد به سطح بالاتری از مدیریت و سیاست گذاری دست یابد که صنعت و بازرگانی کشور را هماهنگ کند باید بداند که چنین سازمانی نمی تواند از تولید پایین دستی تا هماهنگی صنعت و بازرگانی در کار اجرایی و سیاست گذاری درگیر باشد.
البته این نکته ای است که به سختی می توان با دولتمردان کشورمان از آن سخن گفت. زیرا بیشتر آنها، این ناسازگاری میان  کارهای بالا دستی و پایین دستی را نمی بینند؛ در حالی که در مدیریت پیشرفته با واگذاری کارهایی به دیگران که در راستای هدف اصلی سازمان نیست، فکر و اندیشه مدیریت را برای تمرکز برهدف بنیادی سازمان، آزاد می کنند.
فراورده اصلی هر سازمان همان است که در پایین ترین سطح سازمان فراورش می شود. بنابراین وزارت معدنی که خودش معدن دارد یا وزارت صنعتی که خودش تولید صنعتی دارد یک معدن دار یا یک کارخانه دار است و بسیار بعید است که بتواند در راستای گسترش و پیشرفت معدن و صنعت،  سیاست گذاری کند چه برسد به این که بخواهد به سطح بالاتری از مدیریت و برنامه ریزی دست یابد. وزیر چنین وزارت خانه ای ، دست بالا، می تواند در کار سیاستگذاری مانند دیگر معدن داران و کارخانه داران نظر خودش را بدهد نه این که برای آن ها سیاست گذاری و برنامه ریزی کند.
آنچه پیش از این ادغام ها و جدایی ها باید دانسته شود آن است که کار سیاستگذاری و برنامه ریزی کلان با کار تولید و اجرایی در سطح پایین در یک راستا و جمع پذیر نیست و در یک سازمان نمی گنجد.
سازمان ها و وزارت خانه های کنونی، هنوز بر پایه هدف های بنیادین خود سازماندهی نشده اند و نمی توانند هدف خود را به خوبی دنبال کنند و شاید بهتر است بگوییم که در سطح بسیار پایینتر از هدفی که برایشان در نظر گرفته شده است می اندیشند. روشن است که اگر در جایگاه بلند تری قرار گیرند نخواهند توانست کامیاب باشند و البته از هدف پیشین هم دورتر و دورتر می شوند.
بنابراین شاید دولتمردان به این برآیند رسیده اند،  اکنون که ما نمی‌توانیم به این سطح از آمادگی برای اصلاح ساختار برسیم چه بسا بهتر است با همان سازمان گذشته بسازیم و موضوع را از این پیچیده تر نکنیم؛ چرا که افزودن یک کار بالادستی به کارهای موجود، بی آنکه لایه های زیرین کنار گذاشته شوند، به افزایش کاغذ بازی، کند شدن کارها و کاهش بهره وری می انجامد.

3 - نا پایداری در راهبردها:
شاید  بزرگترین گرفتاری که در روند  «ایجاد نظام‏ اداری‏ صحیح‏ و حذف‏ تشکیلات‏ غیر ضرور»، با آن روبرو هستیم، ناپایداری در راهبردهای سیاسی، اقتصادی و فرهنگی است. بسیاری از این راهبردها از دولتی به دولت بعد دگرگون می شود. دولت اصلاحات برای گسترش بخش خصوصی برنامه ریزی می کرد. اگرچه برای یک روند درازمدت پایه ریزی نکرد و نتوانست با یک برنامه منسجم، جلوی گسترش افسار گسیخته شرکت‌های بخش عمومی و دولتی را بگیرد تا در دولت بعدی، آنچه ساخته شده بود ویران نشود، ولی دستکم می توان گفت که راهبرد دولت، در این دوره گسترش و پیشرفت بخش خصوصی بود.
دولت نهم و دهم تا توانست در جهت گسترش شرکت های دولتی و یا خصولتی گام برداشت و بخش خصوصی  راستین را در تنگنا گذاشت. در این راه چنان گامهای محکمی برداشت که بازگشت به روند دوره اصلاحات  به سادگی انجام شدنی نیست زیرا بخش خصوصی اعتماد خودش را به بازار رقابتی از دست داد و بازگرداندن این اعتماد، به اقدامات زیربنایی بسیار و البته زمان دراز نیاز دارد.
دولت یازدهم هنوز گام بلندی در هیچ یک از دو راهبرد بالا برنداشته است. دولتمردان از خواست خود برای گسترش بخش خصوصی سخن می‌گویند ولی در عمل هنوز نتوانستند گام‌های زیربنایی در این زمینه بردارند و بخش خصوصی را به رقابتی شدن فضای کسب و کار دلگرم کنند.
به نظر می رسد که برنامه دولت برای جدا سازی وزارتخانه ها بیشتر از اینکه بر پایه یک برنامه راهبردی دراز مدت باشد، تنها برای کارامدتر شدن دستگاههای موجود پیش بینی شده است تا از این سستی و لختی که لازمه این بدنه بزرگ است بیرون بیاید و چابک تر شود.
پس پیش از انکه دولت بخواهد هر گامی در جهت اصلاح ساختار بردارد نخست باید که سیاست های راهبردی خود را روشن سازد و اصلاح ساختار را برای رسیدن به هدف درازمدتی که پیش رو دارد انجام دهد.

4 - ناهمگونی هدف سازمان ها:
یکی دیگر از نابسامانی هایی که در روند ادغام ها به چشم می اید آن است که ادغام کنندگان بیشتر از انکه درباره سازگاری هدف سازمان‌های ادغام شونده بیندیشند، امیدوارند که از این ادغام، کیمیایی به دست آید که مشکل را حل کند.
نمونه آن، ادغام سازمان جوانان و ورزش است. آیا با ادغام این دو سازمان هدف بزرگتری که برایند هدف این دو سازمان است به دست می آید؟ آیا هدف این دو سازمان یکی است؟ آیا سازمان ورزش باید زمینه ورزش را تنها برای جوانان فراهم کند؟ آیا  کار در یک سازمان نیازمند هماهنگی با دیگری است؟ آیا هماهنگی این دو نهاد افق های روشنتری در وضع جوانان و پیشرفت ورزش، پیش روی ما می گشاید؟ آیا سازمان جوانان تنها به دنبال سرگرم کردن جوان ها آن هم از راه ورزش است؟ آگر چنین است چرا سازمان سینمایی را هم در وزارت ورزش و جوانان ادغام نکنیم؟ و هزاران پرسش دیگر که می تواند وجود داشته باشد.
سازگاری در هدف  بایستی با موشکافی بسیار انجام شود؛ چراکه اگر این سازگاری در هدف ها نباشد، مدیریت سازمان را با بحران تمرکز و تصمیم گیری روبرو می کند و دست آخر یکی کنار گذاشته می شود و دیگر به شکل ناسازی رشد می کند.
سازگاری در هدف نه شکلی است و نه فلسفی است، بلکه تنها با هم سنجی هدف های روشن و مشخص دو سازمان انجام می شود.
کسی می گفت مگر وزارت راه کارش ترابری نیست؟ مگر در این کار از راه‌های زمین و هوا و دریا بهره نمی برد؟ پس هر چیزی که در کشور از جایی به جایی برده می شود هم باید به وزارت راه سپرده شود. از لوه‌های نفتی و آبی گرفته تا کابل های برق و تلفن، همگی باید زیر مجموعه وزارت راه باشد. در حالی که اگر بگوییم وظیفه وزارت راه و ترابری، سیاست‌گذاری و برنامه ریزی برای گسترش، بهبود و نگه داری راههای ترابری، مردم و کالا، از راه زمین، دریا و هواست، دیگر به فکر افزودن خط لوله و یا مسکن و شهرسازی به آن نیستیم. شاید برخی بگویند چون شهرسازی نیاز به راه دارد پس باید این هماهنگی انجام شود که در این صورت باید وزارت نیرو و مخابرات و نفت را هم به آن بیافزاییم چون شهرسازی همه این سازمان ها را در بر می گیرد.
برای نمونه با ادغام وزارت نفت و نیرو به وزارت انرژی نمی رسیم زیرا هدف وزارت انرژی هماهنگی در سیاست ها و برنامه های تولید و مصرف انرژی در کشور است تا بهترین بهره وری را از داشته های کشور داشته باشیم تا انرژی ارزان قیمت و با کیفیت در اختیار مصرف کنندگان بگذاریم و مصرف را منطقی کنیم. این هدف نه تنها با هدف امروزین وزارت نفت و نیرو سازگار نیست بلکه در برخی موارد ناسازگار نیز هست.
نمونه این را در دوره اصلاحات در ادغام سازمان برنامه و اداره امور اداری و استخدامی داشتیم. هیچ گونه سازگاری میان هدف های این دو سازمان نبوده است و تنها بر پایه یک خیال در هم ادغام شدند و در نتیجه بخشی که می بایست برای ساختار اداری کشور، برنامه ریزی و نظارت و بازرسی می کرد، از چرخه مدیریت کشور خارج شد.
ولی درباره وزارت صنعت و معدن و بازرگانی ما به هدف بزرگتری می‌اندیشیم که در این دو سازمان پیش از این نبوده است و نیازمند یک سازوکار تازه هستیم تا تولید صادرات محور را گسترش دهیم و بتوانیم صادرات غیر نفتی را افزایش دهیم.

•  پیشنهاد:

دولت و مجلس اکنون با دو گونه سازمان ادغام شده روبرو هستند یکی سازمان هایی که هیچ گونه سازگاری در هدف هایشان ندارند و این ادغام ها تنها آن ها را بزرگتر و در پی آن، سست ترو کرخت تر می‌کند. جدا کردن این سازمان ها نه تنها به کارآیی بیشتر می‌انجامد بلکه، با بالا رفتن بهره وری، هزینه کارها نیز کمتر خواهد شد و مردم از آن سود خواهند برد.
ادغام هایی نیز هستند که به دنبال دست یابی به هدف های بزرگتر در هم ادغام شده اند، مانند وزارت صنعت و معدن و تجارت، که این ادغام‌ها، چون یک سازمان بسیار بزرگ به وجود آورده اند نه تنها به هدف بزرگ خود نرسیدند بلکه از هدف های پیشین هم دور شده اند. در باره این سازمان ها دولت و مجلس باید به این پرسش پاسخ دهند که آیا می‌خواهند همچنان به تصدی گری خود در کارهای پایین دستی ادامه دهند یا نه؟ اگر بلی که سازمان ها را به همان ساختار پیشین برگردانند و اگر پاسخ منفی است که در یک برنامه زمانبندی شده به سوی رها کردن کارهای پایین دستی، از بنگاه داری گرفته تا کاغذ بازی های اداری، پیش بروند و این کارها را به بخش خصوصی و نهادهای مردمی واگذار کنند.

انتهای پیام