نقدی بر شیوه‎ی اجرای برنامه‎ی هدفمند کردن یارانه‎ها

دولت جدید از مردم می خواهد که از گرفتن یارانه انصراف دهند اما به مردم نمی گوید که این برنامه افزایش قیمت ها در آینده چگونه پیش خواهد رفت و آیا در آینده یارانه ها افزایش می یابد یا خیر؟

پایین بودن سطح قیمت ها همه را بهره مند می کند ولی افزایش سطح قیمت ها فشار بیشتری بر دهک پایین جامعه وارد می کند...

اجرای برنامه های بلند مدت اقتصادی نیازمند اطلاع رسانی دقیق و روشن است اگر مردم احساس کنند که بخشی از طرح مبهم است و واقعیت به آنان گفته نشده است از طرح پشتیبانی نخواهند کرد...

پرداخت مستقیم پول تنها در کوتاه مدت می تواند فقر را کاهش دهد اما طرح هایی که در آن کمک دولت به افزایش دارایی ها و سرمایه انسانی منجر شود می تواند در راستای فقر زدایی پایدار باشد...

به گزارش سیتنا، مهندس "مهران ارشادی فر" در نوشتاری در شماره آوریل ماهنامه داخلی شورای بازرگانی دبی آورده است:

شاید دلیل های بسیاری را بتوان برای شکست برنامه هدفمند کردن یارانه ها برشمرد، اما بی تردید بزرگترین دلیل آن چیزی نیست جز نقص در برنامه ریزی، که می تواند به تنهایی دلیل محکمی برای شکست هر طرح و برنامه مهم اقتصادی باشد و دلیل های دیگر به خودی خود در چارچوب همین دلیل جای می گیرند. برنامه ریزی از فاز مطالعه و پژوهش آغاز می شود و تا مدیریت اجرایی ادامه می یابد و ما در هر یک از این مرحله ها با کاستی هایی روبرو هستیم.

1- پیش نیاز برنامه
برای تهیه یک برنامه باید نخست بررسی و پژوهش گسترده درباره پدیده صورت گیرد و تأثیر اجرای برنامه بر دیگر شاخص های اقتصادی ارزیابی شود و سپس برنامه ریزی بر پایه این بررسی های کارشناسانه انجام شود.

چنین برنامه ای بی تردید بدون نقص نخواهد بود و گروه پژوهشی در کنار برنامه ریزان نتیجه های بدست آمده را ارزیابی می کنند و مسیر حرکت را اصلاح می کنند.

ما در کشور، جایی برای بررسی و پژوهش در باره انرژی و فراورده های انرژی زا نداریم که بتواند مصرف و تولید را برنامه ریزی کند. طرح برداشتن یارانه نزدیک به چهل سال است که در کشور مطرح است، اما هر بار گروهی با اندیشه های نو وارد شدند و کار را دوباره از نقطه صفر آغاز کردند.در دهه 50 شرکت نفت مسئول قیمت گذاری بود در دهه 60 دولت در این باره تصمیم می گرفت از سال‎های آخر دهه 60 سازمان برنامه این کار را پی گیری می کرد و از سال 84 به بعد دوباره در اختیار دولت قرار گرفت.

پیش از آنکه به برنامه بلند مدت برای تولید و مصرف انرژی بیاندیشیم بایستی نخست دفتر مستقلی را برای بررسی و پژوهش در این زمینه به وجود بیاوریم تا مسوولیت این برنامه ریزی را به عهده داشته باشد و بتواند بر پایه دگرگونی های شاخص های اقتصادی، برنامه را بهبود ببخشد و سیاست های جدید در زمینه تولید و مصرف را پیشنهاد دهد.

باید توجه داشت که این برنامه ماهیت اقتصادی دارد و نباید دستخوش بهره برداری های سیاسی شود. وجود یک سازمان کارشناسی به این منظور، با ماهیت حقوقی مستقل که در تغییر دولت ها دچار دگرگونی اساسی نشود، می تواند به پایداری و پیوستگی این برنامه ها کمک کند و از موافقت و مخالفت های سیاسی که با تغییر دولت ها و مجلس ها گریبانگیرش می شود دور باشد.

2- پیوستگی برنامه
چون این برنامه انرژی در کشور جایگاه ثابتی ندارد بنابراین هیچگاه آزموده های پیشین چراغ راه برنامه ریزی آینده نخواهد بود. آزموده ها انباشته نمی شود و شاید یک موضوع بارها و بارها آزموده می شود. حتی بدترین برنامه نیز اگر از چهل سال پیش به این سو با یک گروه مشخص پیگیری می شد و ادامه می یافت تا کنون به یک برنامه منسجم و کارآمد تبدیل شده بود. اما این پیوستگی از یک سو به دلیل بی تجربگی مدیران و از سویی دیگر نگاه سیاسی به برنامه های اقتصادی، هیچگاه حاصل نشد.

نخستین بار افزایش 25 درصد مصرف بنزین در سال‎های 1352-1355، برنامه ریزان نفتی را متوجه قیمت بنزین کرد و افزایش 2 ریال به قیمت بنزین برای یک دوره پنجساله را برنامه ریزی کردند، که در سال 56 افزایش 33 درصد قیمت توانست رشد مصرف را به 18 درصد کاهش دهد ولی در سال های پس از انقلاب این سیاست پی گیری نشد.

در سال 1359 با یک افزایش ناگهانی، قیمت بنزین از 10 ریال به 30 ریال افزایش یافت و پس از آن، به غیر از عرضه بنزین آزاد 60 ریالی کار مهمی انجام نشد . هردو این افزایش قیمت ها تنها بر پایه نیاز مالی انجام گرفت و هیچکدام در چارچوب یک برنامه انجام نشده بود.

در سال 1369 با تشکیل دولت سازندگی و گرداوری برنامه نخست جمهوری اسلامی دوباره مساله مصرف و قیمت فراورده های نفتی در دستور کار قرار گرفت که بررسی این طرح به سازمان برنامه سپرده شد. سازمان برنامه با بررسی این طرح، افزایش قیمت پلکانی، برای همه فراورده های نفتی، را پیشنهاد داد. کارشناسان براین باور بودند که با توجه به وضع موجود و فاصله بسیاری که قیمت فراورده ها از قیمت بین المللی پیدا کرده است تنها با یک برنامه ریزی دراز مدت که مردم نیز در جریان آن باشند می توان این فاصله را به آرامی کاهش داد. مردم عادی و تولیدکنندگان نیز این فرصت را خواهند داشت که راه‎های کاهش مصرف را در برنامه کاری خود قرار دهند. در کنار آن افزایش حمل و نقل عمومی و بهبود ساخت و سازها در دستور کار قرار می گرفت. شوربختانه این طرح که در کمسیون شورای اقتصاد به تصویب رسیده بود، هرگز در شورای اقتصاد مطرح نشد و بنزین 50 ریالی به تصویب رسید و در نتیجه دولت، تا 5 سال بعد، نتوانست برنامه ای برای افزایش قیمت فراورده ها پیشنهاد کند.

از سال 1374 برای مدت سه سال قیمت بنزین هر سال 30 ریال افزایش یاقت و از سال 1377 به بعد این افزایش قیمت ها از برنامه ویژه ای پیروی نمی کرد یک سال با رشد 25 درصد و سال بعد 75 درصد و سپس 10 درصد و ...ادامه یاقت. تا سال 83 قیمت بنزین 160 ریالی پنج برابر افزایش یافت و به 800 ریال رسید. نرخ تورم متوسط در این سالها به حدود 15 درصد می رسید و شاخص های اقتصادی رو به بهبود بود.

در سال 83 طرح افزایش قیمت فراورده های نفتی توسط مجلس متوقف شد و همان مجلس از دولت بعدی خواست قیمت بنزین را 25 درصد افزایش دهد و سپس سال بعد بنزین سهمیه بندی شد. به این ترتیب قیمت میان سالهای 85 تا آخر آذر ماه سال 89 (حدود 5 سال)، 1000 ریال باقی ماند و سپس با آغاز برنامه هدفمندی یارانه ها قیمت بنزین سهمیه بندی شده به 4000 ریال و قیمت بنزین آزاد به 7000 ریال افزایش یافت. که این قیمت ها در سه سال گذشته به همان صورت باقی مانده است.

این نوع قیمت گذاری مصداق روشنی از بی برنامگی است. اگر از سال 1369 که این برنامه مورد بررسی قرار گرفت قیمت فراورده های نفتی سالانه 25 درصد افزایش می یافت امروز قیمت بنزین به 8000 ریال می رسید و قیمت نفت گاز و نفت سفید به حدود 1500 ریال می رسید.

مصرف در این سال ها کاهش بیشتری می یافت و مردم زمان بیشتری داشتند که به راه‎های جایگزین بیاندیشند.و بی تردید تورم لجام گسیخته گریبان کشور را نمی گرفت.

3- باور برنامه ریزان به برنامه ریزی اقتصادی بلند مدت
برنامه ریزی اقتصادی نیازمند زمان و حفظ انسجام است بنابراین هم بایستی زمان کافی به برنامه داد و هم بایستی انسجام برنامه را حفظ کرد. نمی توان بخشی را از برنامه کاست و یا به آن افزود بی آنکه بخش های دیگر برنامه دیده شود.

آنچه در برنامه پنجساله آورده می شود بایستی اجرا شود و یا اینکه دولت اصلاح لازم در برنامه را به تصویب مجلس برساند. ما در میان برنامه پنج ساله، ناگهان از یک طرح و برنامه تازه سخن به میان می آوریم که در برنامه پنج ساله، در باره آن سخنی گفته نشده است. اگرچه پایبند نبودن به برنامه در دولت پیشین به اوج خود رسید اما منحصر به آن دولت نبود پیش از آن هم دولت ها و مجلس ها هر کجا لازم می دیدند از برنامه منحرف می شدند.

تغییر در برنامه یعنی دگرگونی همه پیش بینی ها و برنامه ریزی ها، اگر دولت در جریان یک کار کارشناسی به نتیجه می رسد که بایستی برنامه تازه ای را اجرا کند لازم است این تغییر را در کل برنامه ببیند و هدف های کمی و کیفی برنامه را مورد بررسی دوباره قرار دهد. برنامه هدفمندی در دو سال آخر برنامه چهارم تصویب شد و در سال پایانی برنامه چهارم اجرا شد. بی آنکه در برنامه چهارم اشاره ای به آن شده باشد.

هنگامی که دولت و مجلس به برنامه های بلند مدت کشور پایبند نباشند و به آسانی بخش هایی از برنامه را بدون توجه به سایر شاخص ها تغییر دهند این فرهنگ را در جامعه گسترش می دهند که این برنامه ها قابل تغییر هستند و شاید مدیران اجرایی در لایه های پایین تر نیز به اجرای بی چون و چرای برنامه، پایبند نباشند.

4- باور مدیران اجرایی به برنامه ریزی بلند مدت
در دهه 60 که جنگ بر کشور تحمیل شد، به دلیل وضعیت ویژه جنگی، تصمیم های روزمره جای برنامه ریزی های بلند مدت را گرفت. در این سال‎ها مدیران اجرایی قوی به کسانی گفته می شد که می توانستند از پس این تصمیم های روزمره به خوبی برآیند. آن ها برای گرفتن چنین تصمیم هایی گاهی ناچار می شدند که از قانون ها و آیین نامه های جاری کشور عبور کنند. این رویه ، رفته رفته، به ارزش در جامعه تبدیل شد و مدیرانی که خود را قوی و مورد اعتماد می دانستند، خود را ملزم به رعایت قانون ها و آیین نامه ها نمی دانستند. در سال‎های پس از جنگ تحمیلی که کشور دارای برنامه شد و کشور بایستی در چارچوب برنامه های 5 ساله توسعه حرکت می کرد، این عادت به جا مانده از مدیریت زمان جنگ همچنان به عنوان یک عامل بازدارنده در حاکم شدن برنامه در کشور بروز کرد. هنوز نیز برخی این شیوه مدیریت را، به نام مدیریت انقلابی یا مدیریت در صحنه می ستایند و گمان می کنند چنین مدیریتی برای پیشرفت کارها، ارزشمند است و مدیران این چنینی از شجاعت برخوردارند. درحالیکه بی نظمی در اجرای طرح ها که از پشتوانه کارشناسی درستی برخوردار نمی باشند، منابع کشور را از توسعه هماهنگ دور می کند در نتیجه نه تنها هدف های برنامه بدست نمی آید بلکه ارزیابی عملکرد برنامه نیز با دشواری روبرو می شود و ازموده های هر برنامه را نمی توان در برنامه پسین به کار گرفت.

5- روشن بودن برنامه برای مردم
اجرای برنامه های بلند مدت اقتصادی نیازمند اطلاع رسانی دقیق و روشن است اگر مردم احساس کنند که بخشی از طرح مبهم است و واقعیت به آنان گفته نشده است از طرح پشتیبانی نخواهند کرد و چنین طرح هایی اگر از پشتیبانی مردمی برخوردار نباشد با مقاومت روبرو خواهد شد.

در طرح هدفمندی یارانه ها هیچ جدول داده - ستانده مشخصی وجود نداشت و همه چیز به عهده دولت گذاشته شده که در هر سال بنا به موقعیت تصمیم بگیرد و بر همین پایه مردم نیز چیزی از این طرح نمی دانستند. حتی نمی دانستند که قیمت ها چگونه بالا خواهد رفت، دولت هم تا شب آخر هیچ اطلاعی را به مردم نمی داد. چنین برخوردی از جانب دولت و مجلس که یک برنامه مبهم را به مردم ارائه دهند و از آن ها پشتیبانی بخواهند ، تنها به بی اعتمادی مردم به نظام برنامه ریزی و اجرایی کشور دامن می زند.

دولت نمی تواند مردم را در ابهام نگه دارد و از مردم انتظار داشته باشد که به برنامه های دولت اطمینان کنند.در این صورت خوشبینانه ترین تعبیر مردم این خواهد بود که خودشان هم نمی دانند چه می خواهند بکنند.

6- برنامه ملی باشد نه دولتی
بیشتر برنامه های کاهش یارانه انرژی که در کشور ما به اجرا درآمده و یا حتی در سایر کشورهای در حال توسعه مورد توجه قرار گرفته است، بیشتر از جنبه افزایش درآمد برای دولت ها جذاب بوده است و همین موضوع باعث شده است که سایر بخش های برنامه نادیده گرفته شود. در حالی که برنامه افزایش قیمت فرآورده های انرژی بایستی در نهایت به افزایش تولید و بهره وری بیانجامد و پس از یک دوره نقش خود را در افزایش رفاه عمومی از طریق هدایت درست منابع به سوی تولید بیشتر و شغل فراوان تر، نشان دهد. اما اندیشه افزایش درآمد چنان دولت ها را سرمست می کند که نقش بخش خصوصی در تولید را به فراموشی می سپارند.

برنامه حذف یارانه نخست باید با افزایش بهره وری در بخش انرژی همراه باشد و تا زمانی که بخش خصوصی نتواند در رقابت سازنده با بخش دولتی در تولید فراورده های انرژی زا رقابت کند چنین افزایش بهره وری به وقوع نخواهد پیوست. بنابراین مشخص نیست چه میزان از هزینه ای را که مردم برای خرید این فراورده ها می پردازند در ناکارایی بخش دولتی به هدر می رود.
حذف یارانه باید این زمینه را نیز فراهم کند تا بخش خصوصی امکان سرمایه گذاری در صنعت پالایش، پخش، تولید و توزیع برق را نیز بدست آورد.

7- هدف های برنامه واقعی باشد
هدف از برداشتن یارانه در بخش انرژی را می توان در سه بخش خلاصه کرد:
1- منطقی کردن مصرف
2- بهبود استفاده از دارایی ها و افزایش بهره وری
3- امکان رقابت در بخش انرژی

هدف هایی مانند ایجاد عدالت با افزایش قیمت که در بسیاری از کشورهای دیگر هم گفته شده است غیر علمی است؛ چرا که افزایش قیمت به هیچ روی به سود دهک های پایین جامعه نیست. افزایش قیمت فراورده ها در یک چرخه طبیعی به افزایش سایر قیمت ها می انجامد و بخش های اقتصادی این افزایش را در قیمت تمام شده کالاهای خود در نظر می گیرند و قیمت ها به سطحی می رسد که بتواند این هزینه ها را جبران کند. بنابراین در کوتاه مدت که امکان افزایش بهره وری وجود ندارد دهک های پایین، که دستی در بازار ندارند بایستی این افزایش قیمت را غیر مستقیم پرداخت کنند. و بی تردید بیشتر از یارانه دریافتی بایستی برای جبران این افزایش قیمت ها بپردازند.

اجرای این طرح در یک دوره زمانی که راهکارهای لازم برای افزایش بهره وری از انرژی در تولید و توزیع در نظر گرفته شود راه را برای هدایت سرمایه به بخش های تولیدی باز می کند و در نهایت با افزایش اشتغال و رفاه عمومی، جامعه به عدالت نزدیک می شود و این شعار که می گویند بنزین را پول دارها مصرف می کنند و از سوبسیدش دهک های پایین سودی نمی برند درست نیست زیرا پایین بودن سطح قیمت ها همه را بهره مند می کند ولی افزایش سطح قیمت ها فشار بیشتری بر دهک پایین جامعه وارد می کند.

از سوی دیگر افزایش ناگهانی قیمت ها نمی تواند با صرفه جویی واقعی همراه باشد. صرفه جویی واقعی زمانی اتفاق می افتد که مردم بتوانند با کالاهای جایگزین و استفاده از تکنولوژی های بهتر، مصرف خود را مدیریت کنند بدون آنکه در فشار قرار گیرند. چنین فرآیندی هم در زندگی خصوصی و هم در بخش های اقتصادی نیازمند زمان است و افزایش ناگهانی تنها افزایش قیمت ها ، کاهش تولید و کاهش سطح رفاه را به دنبال خواهد داشت. بنابراین اجرای چنین برنامه ای زمانی موفق خواهد بود که آهنگ افزایش قیمت به آرامی و پیوسته انجام شود و برنامه بلند مدت به روشنی در اختیار مردم قرار گیرد.

8- برنامه های جنبی مستقل و هدفمند باشند
در همه کشورهای دنیا که برنامه کاهش یارانه انرژی را دنبال کردند برنامه های جنبی فقرزدایی و کمک به دهک های پایین جامعه نیز در کنار این برنامه به اجرا درآمد تا از فشار افزایش قیمت ها بر مردم کاسته شود و مقاومتی در برابر طرح به وجود نیاید. اما پیوند این دو برنامه با هم، باعث شد که برنامه های رفاهی تحت تاثیر قرار گیرد و به خوبی اجرا نشود. چرا که هیچگاه افزایش قیمت ها درآمدی را که دولت ها انتظارش را داشتند فراهم نمی کرد. بخش مهمی از این افزایش قیمت ها به افزایش هزینه های خود دولت و تولید کنندگان و توزیع کنندگان انرژی اختصاص می یافت و دولت به درآمدی کمتر از آنچه پیش بینی می کرد دست می یافت.

برنامه فقر زدایی و رفاهی بایستی مستقل از درآمد های حاصل از این برنامه و به صورت هدفمند به اجرا درآید تا به توسعه پایدار بیانجامد. پرداخت مستقیم پول تنها در کوتاه مدت می تواند فقر را کاهش دهد اما طرح هایی که در آن کمک دولت به افزایش دارایی ها و سرمایه انسانی منجر شود می تواند در راستای فقر زدایی پایدار باشد.

در برزیل کمک دولت به خانواده ها در ازای فرزندانی که به مدرسه می روند و واکسینه می شوند پرداخت می شد و خانوارها برای دریافت کمک از دولت بایستی فرزندان خود را به مدرسه می فرستادند.

طرح هایی مانند وام بلند مدت برای دو جداره کردن پنجره ها و یا جایگزین کردن روشنایی ها با لامپ های کم مصرف می تواند در دراز مدت به کاهش مصرف و تغییر الگوی مصرف بیانجامد.

پرداخت یارانه نقدی به همه مردم که تنها در ایران انجام شده است هیچ گونه هدف پایداری را دنبال نمی کند و حتی ممکن است در کوتاه مدت به افزایش مصرف نیز بیانجامد.

آنچه در این نوشته آمده حاصل بررسی برنامه کاهش یارانه انرژی در بیست کشور دنیا است که این برنامه را پی گرفتند و با شکست ها و کامیابی هایی روبرو بودند و تلاش شده است که با استفاده از تجربه های موفق و ناموفق این کشورها، برنامه هدفمندی یارانه ها در ایران، آسیب شناسی شود.

سرچشمه ها:
1-آمار نامه مصرف فراورده های انرزی زا 1391 شرکت ملی نفت ایران
CASE STUDIES ON ENERGY SUBSIDY REFORM:2-
LESSONS AND IMPLICATIONS INTERNATIONAL MONETARY FUND