حکمرانی مجازی؛ پیش‌گامی در ایده، ناکامی در تحقق
یک پژوهش‌گر اندیشکده حکمرانی شریف در یادداشتی با نگاهی به اهم نکات و چالش‌های منجر به “ناکارآمدی صرفا نهادی” شورای عالی فضای مجازی، اصول بنیادین و پیش‌فرض‌های حداقلی “بازطراحی نهادی و نظام‌یابی ساختاری” حکمرانی فضای مجازی کشور را مرور کرده است. در بخشی از این نوشتار از امنیتی‌زدگی، عدم تمرکز حرفه‌ای، تضاد منافع موردی، متوسط سنی بالا و عدم به‌روزبودگی نسبی و همینطور رکود و عدم نشاط ناشی از حضور طولانی‌مدت به عنوان مشخصات ترکیب فعلی شورا یاد شده است.
در یادداشت سیدمحمدصادق امامیان آمده است: تشکیل شورای عالی فضای مجازی در اسفندماه سال ۱۳۹۰ نشان از تصمیمی در عالیترین سطح سیاستگذاری ملی و با رویکردی “همگرایانه و کل‌گرا“ به حکمرانی مقوله نوظهور فضای مجازی داشت. رویکردی که در نگاه اول با توجه به شدت تهاجم خارجی و انباشت تعویق در ساختارسازی‌های متناسب در بخش‌ها و سازمان‌های مرتبط، تکرار سنت “شورای عالی سازی” به مثابه نسخه شفابخش و معجزه‌آسا -و درواقع فرافکنانه و مسولیت‌گریزانه- حل ناکارامدی‌ها و نارسایی‌های نهادی ماشین دیوان‌سالاری کشور تفسیر می‌شد. هرچند سابقه این قبیل ساده‌سازی‌ها و توصیه‌های منتج به ”تورم و تداخل نهادی” را در ارایه این راه حل نمی‌توان نادیده گرفت، اما تحولات اخیر جهانی در مدلهای حکمرانی فضای مجازی و فراگیرشدن تشکیل شوراهای مشابه در سایر کشورها در پس ادغام نهادهای سنتی، تاییدی بر پیش‌رو بودن و نوآوری ایده تشکیل این نهاد خاص در کشور ما محسوب می‌شود. از جمله اهم دلایلی که چنین “نوآوری نهادی” را تفسیر و تبیین می‌کند می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
الف- ویژگی همگرایی: فضای مجازی به عنوان مساله‌ای فرا/بین‌بخشی قابل مدیریت و حکمرانی در قالب بخش‌بندی‌های سنتی اداری و سازمانی نیست. اشتراک در فناوریها، مدلهای کسب‌وکار، محصولات و بازارها در صنایع متعدد متاثر از فضای مجازی -از رسانه و ارتباطات تا حمل و نقل و آموزش و بانکداری- نوعی یکپارچگی و هماهنگی نهادی را گریزناپذیر نشان می‌دهد. تشکیل شورای‌عالی راه حلی سریع و جایگزین برای عبور -اقلا موقت- از بن‌بست تحولات طولانی و مناقشه‌برانکیز ساختاری درون دستگاه اجرایی و بخش‌های خدماتی کشور بدون افتادن در سیاهچاله تعریف فضای مجازی بعنوان یک بخش مستقل است.
ب- خاصیت نوبودگی و دوران گذار: سرعت تحولات وماهیت ناشناخته و تثبیت‌نشده حوزه دیجیتال، عملا نه تنها ساختارهای اجرایی را در غافلگیری مطلق گرفتار کرده، بلکه سازوکارهای ماهیتا پسینی و زمان‌بر قانونگذاری و قضایی را عملا از چرخه اثرگذاری خارج کرده است. اعطای اختیارات فراقوه‌ای به شورایی تازه تاسیس و معادل‌سازی مصوبات آن با قوانین و مقررات مصوب منتج از روالهای سنتی، به عنوان تلاشی برای جبران پدیده‌های موسوم به “خلا حکمرانی” و “فلج سیاستی” دوران گذار دیجیتال قابل فهم و تحلیل است.
ج- چالش حکمرانی‌گریزی: فضای مجازی عملا با تعمیم دو خاصیت دیجیتالی و پلتفرمی‌شدن خدمات و محصولات به کل جامعه، تحولی بنیادین در ساخت اجتماعی و سیاسی جوامع مدرن را کلید زده است. عدم تناسب نهادها و ساختارهای سنتی جهت اعمال حاکمیت بر جوامع به سرعت متحول‌شونده، تنها به “دولت‌زدایی” دنیای دیجیتال بسنده نکرده بلکه سطح چالش را به عالیترین سطوح در “حکومت‌مندی یا حکمرانی‌پذیری” جوامع ارتقا داده و به‌تبع آن فلسفه و کارکرد بنیادین نظام سیاسی کشورها را به چالش کشیده است. تشکیل شورایی با حکم رهبری و با حضور سران قوا، تبلوری از تحقق “حکمرانی چندسطحی”با هدف چارچوب‌بندی راهبردهای کلان ملی حاکم بر فعالیت دولت‌ها و مجالس منتخب و اعمال نوعی “ثبات و هماهنگی سیاستی” بلندمدت و “فراسیاسی” محسوب می‌شود.
د- زوال حاکمیت ملی: فضای مجازی نوین با ظهور و غلبه پلتفرمهای چندملیتی به عنوان جایگزین دولت‌ها و نهادهای رگولاتور، مفهوم سنتی مرز -به معنای قلمرو اعمال حاکمیت- را دچار لغزندگی و بی‌ثباتی کرده است. نهادهای مشروع ملی در دنیای دیجیتال در حالی عملا دچار اقتدارزدایی نسبتا کاملی شده‌اند که در مقابل پلتفرمهای مسلط -غالبا آمریکایی- به صراحت مجری سیاستها، تحریم‌ها و نماینده منافع کشورهای متبوع خود هستند و در مناقشات سیاسی تاریخی سال‌های اخیر در درون و بیرون امریکا، عملا کارکرد ابزاری و حتی شبه‌نظامی-امنیتی خود را به رخ کشیده‌اند. شورایی در عالیترین سطح نظام سیاستگذاری ملی با حضور مقامات امنیتی و سیاسی، بیانگر ارتقای سطح منازعه و ابعاد “فرافنی” و حاکمیتی سیاستگذاری دیجیتال در دنیای امروز است.
در عمل اما علیرغم لیستی بلند از ضرورت‌ها و فوریت‌های نظری تشکیل نهادی با جایگاه و ترکیبی کم‌نظیر و فراقانونی، حکمرانی دیجیتال کشور هنوز از دستیابی به حداقل‌های مورد انتظار به وضوح محروم مانده است. این ناکامی را نه تنها در شاخص‌های کلان حکمرانی دیجیتال و استمرار ضعف مفرط کشور در پاسخگویی به نیازهای جامعه در خدمات حیاتی فضای مجازی می‌توان قالب‌بندی کرد، بلکه ارزیابی معدود کلان‌پروژه‌هایی که محل مداخله مستقیم این شورا بوده‌اند -از قبیل شبکه ملی اطلاعات، توسعه پیام‌رسان و سکوهای بومی- در کنار نقش منفعل و غیرسازنده آن در جهت‌دهی، اصلاح و به ثمررساندن اولین تجربه قانونگذاری در فضای مجازی در قالب طرح موسوم به صیانت، حمایت و بعدتر نظام تنظیم‌مقررات فضای مجازی کشور (علیرغم تفاوت‌های بنیادین ویرایش‌های مختلف طرح)، و در نتیجه تحمیل هزینه سیاسی فراوان و بی‌نتیجه به نظام و نهایتا اکتفا به رویکردی شعاری در مقابله با استعمار مجازی و تحقیر ملی کشور توسط پلتفرمهای آمریکایی به وضوح ابعاد این “ناکامی سیاستی” را مشهود و ملموس می‌نمایاند. در مقابل آنچه از عملکرد شورای عالی فضای مجازی در بیش از یک دهه عمر خود -صد البته با نگاهی منتقدانه و غیردقیق- در حافظه سیاستی کشور به یادگار مانده، در کنار افزودن به “تورم اسناد سیاستی کشور” و پیچیده‌تر کردن کلاف سردرگم “تداخل و تعارض نهادهای شبه‌قانونگذار”، ماراتنی از “تقابلات سیاسی”، فرافکنی مسوولیت و “بازی ملامت” با دولت‌های مستقر بوده است.
با نگاهی سازنده‌تر اما قدر متیقن‌های منتج از تشکیل این شورا را می‌توان شروع نگاهی یکپارچه به مقوله فضای مجازی، موضوع‌سازی و مفهوم‌سازی‌های منحصربفرد سیاستی، تعریف کلان پروژه‌های ملی، تشکیل میزهای هماهنگی فرابخشی، حضور نسبتا موثر در بحران‌های غالبا ناظر به امنیت فضای دیجیتال، و تلاش برای وفاق و تفاهم سیاسی حول سیاستهای ملی دانست. هرچند دستاوردهای حداقلی حاصل از چنین پتانسیل نهادی معظمی بویژه در قیاس با انتظارات و ضرورت‌های ملی و بین‌المللی این حوزه، با تقریب خوبی نوعی “ناکامی نسبتا مطلق” را در تحقق اهداف عملی آن می‌نمایاند، اما نمی‌توان و نباید از بلوغ نظری و سیاستی ماحصل از تشکیل به هنگام این نوآوری نهادی صرفنظر کرد.
این یادداشت سیاستی برگرفته از مطالعات انجام شده مشترک اندیشکده حکمرانی شریف و بنیاد نخبگان با استفاده از “شاخص حکمرانی چندسطحی (MLGI)” و نیز گفت‌وگوهای سطح بالای انجام شده در رویداد “شورای عالی فضای مجازی و مساله حاکمیت دیجیتال” در تیرماه سال جاری، با نگاهی به اهم نکات و چالش‌های منجر به “ناکارآمدی صرفا نهادی” این شورا -بدون ورود به ابعاد فنی و زیرساختی آن- اصول بنیادین و پیش‌فرض‌های حداقلی “بازطراحی نهادی و نظام‌یابی ساختاری” حکمرانی فضای مجازی کشور را مرور می‌کند.
الف- عبور از وسوسه نهاد همه کاره و تعیین کلان‌کارکرد شورای عالی در کلیت نظام حکمرانی دیجیتال کشور: برخی بر این باورند علت‌العلل بن‌بست حکمرانی دیجیتال کشور را می‌توان به فقدان ضمانت اجرا برای مصوبات شورای عالی خلاصه کرد. درحالی که این تنها بخشی از مسئله است و بخش مهمتر آن به تکمیل خط اتصال سیاستگذاری و فرماندهی کلان شورای عالی تا صحنه عملیات وابسته است. از این منظر، وظایف شورای عالی به لیست محدودی از ماموریتهای مشخص “هماهنگی و رفع‌اختلاف احتمالی” دستگاههای عضو، “تسهیل” گردش دادهها و اطلاعات، “تصویب“ سیاستها و ضوابط کلی، “تفویض“ تعیین ابزار و راهبردهای پیاده‌سازی سیاستها به نهادهای تنظیم‌گر و مجری، تمرکز به “نظارت و تاییدات سیاستی” عملکرد آنان و “مراقبت و اطمینان‌یابی” از تضمین حداکثری آزادی عمل و نوآوری فعالین بخش خصوصی محدود می‌شود.
به‌باور نگارنده، چنین رویکردی تطابق بیشتری با قالب “معماری چندسطحی و هوشمندانه” حکمرانی فضای مجازی کشور خواهد داشت. در واقع دیگر نمی‌توان انتظار داشت تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی متمرکز و تفویض همه کارویژه‌های حکمرانی اعم از حفظ امنیت، سیاستگذاری و خط مشی‌گذاری، تنظیم‌گری، تسهیل‌گری، توزیع منابع و اجرا به یک “نهاد واحد” وابسته، متوقف و انباشت شود. در عوض، مأموریت بازآرایی معماری نظام حکمرانی فضای مجازی کشور به نحوی که ترکیبی از همگرایی، “تمرکز و انسجام” در هسته فرماندهی مرکزی (در رأس آن شورای عالی و مرکز ملی فضای مجازی) و “آزادی عمل” در سرشاخه‌ها و لایه های نزدیک به بازار بومی خدمات فضای مجازی (نهادهای تنظیم‌گر و تسهیل‌گر بخشی و تخصصی) می‌تواند مهمترین برنامه کشور در مقطع کنونی باشد.
ب- یکپارچگی سیاستگذاری کلان در نهادهای فراقوه‌ای: در لایه سیاستگذاری کلان لازم است شورای عالی ضمن تعامل سازنده با مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی امنیت ملی، شورای محترم نگهبان و شورای عالی انقلاب فرهنگی، با تشکیل دبیرخانه مشترک و سایر سازوکارهای مربوطه از هماهنگی تصمیم‌ها و مصوبات شوراهای فوق با سیاستهای خویش و نیز استفاده حداکثری از ظرفیتهای این نهادها در مسیر اجرایی‌سازی سیاستهای شورای عالی و عدم مغایرتمصوبات مجلس و دولت محترم با این سیاستها اطمینان حاصل کند.
ج- تدقیق تعاملات با قوای سه‌گانه کشور: شورای عالی فضای مجازی قوه چهارم در عرض سایر قوا نیست، بلکه نهادی فراقوه ای برای یکپارچه کردن مدیریت فضای مجازی کشور است که کلیه دستگاههای کشور موظفند توان و اختیارات خود را در جهت پیشبرد اهداف و سیاست های کلان مصوب این شورا به کار گیرند. شورای عالی در جایگاه یک نهاد فراقوه‌ای برای سیاستگذاری کلان موثر در حوزه فضای مجازی نیاز به اتصال به ساختارهای اجرایی و تقنینی و تعیین نسبت خود با مجلس، قوه محترم قضاییه، دولت و دیگر نهادهای اجرایی در کشور دارد. علاوه بر اطمینان از عدم مغایرت مصوبات مجلس محترم با سیاستهای شورای عالی، مجلس شورای اسلامی باید تمهیدات لازم را برای جایابی سیاستهای شورای عالی در نظام حقوقی کشور و التزامات اجرایی و قانونی مترتب بر آنها را فراهم کند. از منظر اجرایی نیز مرکز ملی نمی‌تواند و نباید رسیدگی به همه مسائل فضای مجازی را مباشرتا برعهده گیرد، بلکه فرماندهی این فضا ذیل شورای عالی به عهده این مرکز است. جایابی مناسب این مرکز در لایه های حکمرانی کشور و در رابطه با دیگر دستگاههای اجرایی، تدبیری است که نیاز به همراهی و هماهنگی با دولت محترم دارد. تعیین دبیر شورای عالی و رئیس مرکز ملی فضای مجازی به عنوان معاونت فضای مجازی ریاست جمهوری می‌تواند یکی از راه حل‌های محتمل باشد.
د- منع مداخله تنظیم‌گرانه و شکل‌دهی به نظام تنظیم مقررات: مداخلات متعدد و تکثر دستگاههای تنظیم‌گر فعالان بخش خصوصی در حالیکه مهمترین مانع عملی رشد و بالندگی پیشران‌های اصلی فضای مجازی کشور است، در عین حال علت اصلی رقابت‌های مخرب حاکمیتی و زمینه‌ساز قانون‌گریزی و بی‌قاعدگی عملکرد فعالان بخش خصوصی نیز است. مرکز ملی به جای ورود مستقیم در تنظیم‌گری و افزودن به پیچیدگی و تداخلات مخرب فعلی، باید در جایگاه فرماندهی واحد نظام تنظیم مقررات فضای مجازی کشور (تنظیم‌گری تنظیم‌گران) تکیه داده و از ابزارهای در اختیار خود برای ایجاد نظامی همگرا و سازگار، هوشمندانه بهره برداری کند. در همین راستا، تفویض اختیار تنظیم‌گری و سزادهی تخلفات در حوزه‌های مختلف فضای مجازی به نهادهای تنظیم‌گر بخشی، تایید بودجه طرح‌های کلان و فرادستگاهی در حوزه فضای مجازی، تغییر حدود وظایف و اختیارات تنظیم‌گرهای موجود، انتصاب و تغییر روسای نهادهای تنظیم‌گر و تسهیل‌گر تخصصی مرتبط با فضای مجازی طبق سازوکار مصوب شورای عالی و به صورت دو مرحله‌ای با تایید کمیسیونی در مرکز ملی انجام شود. به عبارت دیگر، نهادهای تنظیم‌گر و تسهیل‌گر تخصصی در عین هماهنگی با مرکز این هسته تمدنی و طی طریق در مسیرهای کلان تبیین شده، در بکارگیری ابزارها و روشها با هدف صیانت از نوآوری، پویایی و تزریق مداوم ظرفیت نخبگانی کشور در این حوزه به شدت سیال و روزآمد، از آزادی عمل در عین وجود سازوکار پویای هماهنگی و تایید برخوردارند.
ه- بازسازی ساختار داخلی و ترکیب اعضای شورای عالی فضای مجازی: با ابراز مجدد نهایت احترام به سابقه انقلابی، تعهد و مجاهدت‌های اعضای محترم حقیقی شورای عالی، ترکیب فعلی شورا به وضوح از نوعی امنیتی‌زدگی، عدم‌تمرکز حرفه‌ای، تضاد منافع موردی، متوسط سنی بالا و عدم به‌روزبودگی نسبی و همینطور رکود و عدم نشاط ناشی از حضور طولانی‌مدت کم‌تاثیر رنج می‌برد. در این بین بخشی از ضعف کارکرد شورای عالی به نبود نوعی از نمایندگی نخبگان دانشگاهی و فعالان موفق بخش خصوصی بی‌ارتباط نیست. به نظر بعد از گذشت یک دهه از تأسیس شورا این امکان وجود دارد که جهت تعیین اعضای حقیقی شورا مکانیسم و سازوکار قابل پیش بینی و تعاملی درنظر گرفته شود. معادل همین سطح از اهمیت را ایجاد زیرساخت‌های لازمی نظیر دسترسی برخط شورای عالی به دادهها و آمار فضای مجازی کشور برخوردار است. بر این اساس پیشنهاد می‌شود ضمن تغییر ترکیب با کاهش تعداد کل اعضای حقیقی و افزایش سهم جوانان متخصص، اعضای محترم به حضور معنادار در شورا با اختصاص وقت قابل توجه و التزام به اصول “عدم‌تعارض‌منافع حرفه‌ای” متعهد شده و با تقبل مسولیت‌هایی نظیر معاونتها، دبیری کمیسیون‌های فرعی و مسولیت ستادها و کارگروههای پیگیری اجرایی‌سازی سیاستها از ظرفیت ایشان در مسیر ارتقای عملکرد شورا حسن استفاده به عمل آید. وجود تغییر ترکیب اعضای حقوقی به حداقل ممکن و محدود به نهادهایی که دارای مسولیت مستقیم در امور فضای مجازی هستند نیز -مطابق آنچه در مورد شورای عالی انقلاب فرهنگی رخ داد- قابل توصیه است.
و- عبور از پلتفرم‌داری بخش عمومی، ناکارآمدی بخش خصولتی و محوریت بخش خصوصی بومی: جز در موارد معدودی که ضرورت مصالح نظام، تامین منافع عمومی مردم و عدم توجیه اقتصادی و کسب‌وکاری خدمات، حاکمیت را ناگزیر از توسعه خدمات انحصاری مبتنی بر بودجه عمومی می‌کند، سیاست قطعی شورا باید بر حمایت از کسب‌وکارهای غیررانتی و خودگرداننده بخش خصوصی بومی، دانش بنیان و انقلابی قرار گیرد که در فضای رقابتی سالم، قابلیت و استحقاق خود را برای اعتماد حاکمیت و مردم جهت توسعه رقابت‌پذیری آنها با پلتفرمهای بین‌المللی اثبات کرده‌اند. در واقع ارائه دهندگان بومی خدمات فضای مجازی جزئی از مؤلفه های قدرت حاکمیت فضای مجازی کشور و بخش غیرقابل انکاری از نظام حکمرانی جمهوری اسلامی ایران در این فضا هستند. موجودیتهایی که می‌توانند در صورت هدایت و فرماندهی دوراندیشانه و نظام‌مند به سربازان خط مقدم کشور برای ترویج و اشاعه مؤلفه های تمدن ساز در میان حق طلبان منطقه و حتی جهان تبدیل شوند و رساننده واقعی پیام انقلاب اسلامی به گوش جهانیان در عصر دیجیتال باشند که تحقق این مهم در گرو عدم انحصار -و حتی عدم رقابت- بخش عمومی، مانع‌زدایی حداکثری و حذف روالهای اداری چندگانه و پر پیچ و خم در داخل، برخورد تخصص-محور نهادهای تنظیم‌گر و تسهیل‌گر و ثبات سرمایه گذاری خواهد بود. در غیر این صورت و با ادامه سرمایه‌گذاری‌های رانتی شرکت‌های دولتی از جیب سهامداران بخش عمومی، عملا شاهد تکرار پدیده مشابه صنعت خودروسازی در بخش مجازی کشور خواهیم بود که علاوه بر ناکارآمدی و عدم رضایت عمومی، نظر به ماهیت بدون مرز خدمات فضای مجازی، حتی به اندازه نمونه خودروسازی قابلیت ادامه حیات نخواهند داشت و در نهایت حاکمیت فضای مجازی کشور را تسلیم بازیگران بین المللی خواهند کرد.
با تعهد به اصول حداقلی فوق، امید است از در افتادن در تله “اصلاح همیشگی” ساختارهای “همواره ناکارآمد” بیرون آمده، در مقابل ثمره اجرایی و آثار وجودی ایده پیش‌گام تشکیل شورای عالی فضای مجازی در شاخص‌های واقعی اداره دیجیتال کشور مشاهده و وجدان شود.
انتهای پیام
افزودن دیدگاه جدید